Phân tích thực nghiệm về mức độ chi tiết hóa Hiến pháp và một số gợi mở cho sửa đổi Hiến pháp

Trong quá trình xem xét sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, có một số ý kiến chủ trương viết hiến pháp một cách súc tích để hiến pháp có đời sống lâu dài. Việc cân nhắc viết hiến pháp như thế nào đòi hỏi xem xét một cách tổng quát hơn các khuynh hướng khác nhau trong quá trình phát triển của hiến pháp thuộc các truyền thống khác nhau để tìm ra những quy luật định hướng cho quá trình thảo hiến. Chúng tôi đã tìm hiểu các khuynh hướng chi tiết hóa trong sự phát triển của hiến pháp trên thế giới, xem xét khuynh hướng này trong sự phát triển của hiến pháp Việt Nam và gợi mở một số điều cho sửa đổi hiến pháp trong tương lai. Bài viết này giới thiệu những nghiên cứu thực nghiệm quốc tế của Giáo sư Tom Ginsburg ở Trường Luật thuộc Đại học Chicago về mức độ chi tiết hóa của hiến pháp1. Sau đó, chúng tôi đánh giá mức độ chi tiết hóa của các hiến pháp Việt Nam và đề xuất một số ý tưởng liên quan đến sự chi tiết hóa trong sửa đổi hiến pháp.

1. Các khuynh hướng chi tiết hóa hiến pháp

Liên quan đến việc chi tiết hóa hiến pháp, các nhà thảo hiến trước tiên cần xác định nên đưa những gì vào hiến pháp. Trong khuynh hướng truyền thống, hiến pháp vốn được xem là một văn bản điều chỉnh những hành vi chính trị cơ bản, và do vậy, những điều được viết trong hiến pháp thường liên quan đến những nguyên tắc căn bản của đời sống chính trị. Khi thảo luận về việc ban hành Hiến pháp Mỹ, Edmund Randolph cho rằng, chỉ nên đưa vào hiến pháp “những nguyên tắc thiết yếu để cho chính quyền không bị cản trở bởi những điều khoản ổn cố và bất biến mà những điều khoản này cần phải được điều chỉnh theo thời gian và sự kiện”2. Hiến pháp Mỹ tiêu biểu cho cách nhìn này và sự thực, nó gồm những nguyên tắc căn bản về điều hành chính quyền.

Tuy nhiên, việc đưa những gì vào hiến pháp phụ thuộc rất lớn vào bối cảnh bản địa và tùy thuộc từng giai đoạn nhất định. Hiến pháp Đức năm 1871 dành khoảng ¼ cho những quy định về điện tín và đường xe lửa. Hiến pháp Thụy Điển còn đề cập đến cả việc chăn giữ tuần lộc. Hiến pháp Nauru có những quy định về chiết xuất chất photphate3.

Dù có những khác biệt nhất định, có thể nhận thấy một số xu hướng chung trong việc chi tiết hóa hiến pháp. Thứ nhất, trong khi các hiến pháp cổ điển được ban hành trong thế kỷ 18 có xu hướng đưa vào các quyền con người tiêu cực (các quyền chính trị và tự do cá nhân được xác định như những giới hạn mà chính quyền không được bảo vệ), thì các hiến pháp hiện đại lại có khuynh hướng mở rộng đến các quyền tích cực (các quyền về kinh tế – văn hóa – xã hội mà chính quyền phải có nhiệm vụ thúc đẩy). Thứ hai, có một số kỹ thuật tổ chức chính quyền được bổ sung theo thời gian mà các nhà thảo hiến hiện đại có khuynh hướng đưa vào hiến pháp. Ví dụ, trong khi Hiến pháp Mỹ không có điều khoản nào về tài phán hiến pháp, sự hình thành một cách phổ biến các tòa án hiến pháp trong thế kỷ 20 dẫn đến việc các nhà thảo hiến hiện đại thường dành những chương riêng trong hiến pháp quy định về tòa án hiến pháp. Cuối cùng, một số vấn đề thời sự mà thế giới hiện đại đang phải đối mặt, như vấn đề môi trường, cũng được đề cập trong các hiến pháp. Theo Tom Ginsburg, các nhà thảo hiến có khuynh hướng mở rộng những nội dung của hiến pháp từ đầu thế kỷ 19 đến năm 20004.

Ngoài ra, vấn đề tiếp theo mà các nhà thảo hiến cần xem xét là nên viết hiến pháp với mức độ trừu tượng hay chi tiết như thế nào. Lập hiến và thực thi hiến pháp là những hoạt động tốn kém năng lượng của xã hội. Giả thuyết có thể được đưa ra ở đây là khi viết hiến pháp chi tiết, xã hội sẽ tốn nhiều năng lượng hơn cho việc thảo luận các điều khoản chi tiết lẫn việc thực thi chúng về sau. Vì vậy, trong việc xem xét viết những điều khoản hiến pháp, các nhà thảo hiến cần dự trù nguồn năng lượng có thể của quốc gia. Xu hướng chung là cần đưa vào hiến pháp những vấn đề kết hợp được tính có thể xảy ra và tầm quan trọng của nó. Do đó, không nên viết trong hiến pháp những nội dung quá chi tiết mà trong thực tế có thể ít xảy ra hoặc không có tầm quan trọng cao. Do hiến pháp thường được xem như một phương tiện kiểm soát những hành vi chính trị của các định chế chính trị, khi quyết định viết vào hiến pháp những nội dung gì, nhà thảo hiến cần cân nhắc rằng, vấn đề được viết trong hiến pháp sẽ đem lại một kết quả tốt hơn việc để cho thường luật điều chỉnh.

Phạm vi và mức độ điều chỉnh của hiến pháp là những vấn đề khác biệt. Một hiến pháp gồm phạm vi rất rộng nhưng lại có thể được viết với kỹ thuật trừu tượng hoặc ngược lại, một hiến pháp được viết rất chi tiết nhưng phạm vi của nó lại rất hẹp. Ví dụ, Hiến pháp Hà Lan năm 1992 quy định chi tiết về cấu trúc của chính quyền nhưng phạm vi của nó rất hẹp, không có những quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Ngược lại, Hiến pháp Estonia 1992 có phạm vi điều chỉnh rộng nhưng cũng để lại nhiều nội dung cho thường luật chi tiết hóa. Hiến pháp Thái Lan kết hợp cả hai: vừa có nội dung điều chỉnh rộng lại vừa chi tiết hóa. Hiến pháp Ấn Độ gồm những điều khoản quá chi tiết nhưng phạm vi của nó lại không rộng như Hiến pháp Thái Lan hay Brazin5.

Điều gì tác động đến mức độ chi tiết hóa hiến pháp? Những nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra rằng, không có một mức độ lý tưởng trong việc chi tiết hóa hay trừu tượng hóa hiến pháp. Hai yếu tố quan trọng tác động đến việc các nhà thảo hiến lựa chọn chi tiết hóa hay trừu tượng hóa là nền tảng của người dân và bản chất của vấn đề thương thảo.

Lập hiến là một cuộc đối thoại, sự đối thoại giữa những nhà thảo hiến và người dân. Trong mọi cuộc đối thoại, người nói sẽ nói những gì và dùng ngôn ngữ như thế nào tùy thuộc vào người nghe là ai, nền tảng của họ như thế nào. Tương tự, các nhà thảo hiến cũng sẽ phải tùy thuộc vào nền tảng của dân chúng mà viết các điều khoản hiến pháp. Các nhà thảo hiến sẽ cần phải chi tiết hóa nhiều hơn các điều khoản hiến pháp trong một quốc gia có dân số đông, chia thành những nhóm xã hội hay tộc người khác nhau, thiếu những sự nhận thức chung. Ngược lại, hiến pháp sẽ ngắn gọn và gồm những quy định trừu tượng trong bối cảnh của một nhóm dân cư nhỏ cùng chia sẻ những nhận thức và hiểu biết chung. Ngoài ra, nhân dân trong các chính thể dân chủ có xu hướng yêu cầu nhà cầm quyền chi tiết hóa các điều khoản quản trị họ hơn nhân dân trong các chính thể kém dân chủ hơn.

Tom Ginsburg còn nhấn mạnh rằng, mức độ chi tiết của hiến pháp phụ thuộc vào yếu tố hệ trọng là vấn đề thương thảo. Quá trình thương thảo các vấn đề hiến pháp cũng sẽ ảnh hưởng đến việc hiến pháp sẽ được chi tiết hóa như thế nào. Nếu một nhóm có ưu thế trong quá trình thương thảo và họ chắc chắn rằng mình sẽ là lực lượng lãnh đạo và có thể giải quyết tốt các vấn đề trong tương lai, họ sẽ chấp nhận một hiến pháp có những quy định trừu tượng, và họ sẽ để các vấn đề chi tiết cho các luật giải quyết6.

Không có những phương pháp tốt nhất để viết ra một hiến pháp tốt nhất. Một cách viết có thể được coi là ưu điểm ở quốc gia này nhưng lại không phải là sự lựa chọn của quốc gia khác. Tùy thuộc vào bối cảnh cụ thể và từng giai đoạn nhất định, các quốc gia rất khác biệt trong việc xác định những nội dung cần đưa vào hiến pháp và cách thức viết các điều khoản cụ thể.

Hiến pháp Bhutan có thể được coi là hiến pháp ngắn nhất trên thế giới với 165 từ. Ngược lại, Hiến pháp Ấn Độ là hiến pháp dài nhất thế trên giới với 117.820 từ. Các hiến pháp xã hội chủ nghĩa (XHCN) như Hiến pháp Trung Quốc năm 1975 hay Hiến pháp Campuchia năm 1959 có xu hướng ngắn gọn và mang tính chương trình, nhưng sau những năm 1970 lại có xu hướng dài hơn. Một số hiến pháp XHCN dành nhiều liều lượng cho Lời nói đầu hơn là xác định cấu trúc của chính quyền và các quyền công dân.

Tom Ginsburg, trên cơ sở khảo sát 501 bản hiến pháp, đã đưa ra một số xu hướng áp dụng các kỹ thuật lập hiến ở các nước; theo đó, hiến pháp của các nước thuộc truyền thống dân luật có khuynh hướng trừu tượng hóa và giới hạn phạm vi điều chỉnh nên thường ngắn gọn (trừ hiến pháp của các nước châu Mỹ La tinh có khuynh hướng dài), trong khi hiến pháp của các nước thuộc truyền thống thông luật lại có khuynh hướng dài hơn.

Trung bình

Độ chênh lệch

Tối thiểu

Tối đa

Tất cả Hiến pháp

14.565

13.851

862

146.385

Thông luật

27.899

20.033

2135

146.385

Dân luật

10.858

8.514

862

64.583

Mỹ La tinh

16.022

11.471

1.377

64.583

Ngoài Mỹ La tinh

13.977

14.677

862

146.385

Có thể giải thích rằng, các hiến pháp thuộc truyền thống dân luật ngắn gọn là do các nhà thảo hiến trong các quốc gia này có xu hướng giới hạn những nội dung cần được đưa vào hiến pháp và áp dụng kỹ thuật trừu tượng hóa các điều khoản hiến pháp. Ngược lại, các nước trong truyền thống thông luật, do xu hướng đưa nhiều nội dung vào hiến pháp và áp dụng kỹ thuật cụ thể hóa, các hiến pháp có xu hướng dài hơn. Các nhà thảo hiến hiện đại có khuynh hướng đưa nhiều nội dung vào hiến pháp hơn và áp dụng kỹ thuật chi tiết hóa.

2. Mức độ chi tiết hóa của các hiến pháp Việt Nam

Cho đến nay, Việt Nam đã có bốn bản hiến pháp. Có những khác biệt nhất định về phạm vi, mức độ chi tiết hóa trong các bản hiến pháp này do chúng được ban hành trong những bối cảnh khác nhau, thời gian khác nhau, và bởi những nhà thảo hiến khác nhau. (Bảng 2)

Hiến pháp

Tổng số từ

Lời nói đầu

Quyền &Nghĩa vụ Công dân

Chính thể/chế độ chính trị & hệ thống chính quyền

Kinh tế-văn hóa-xã hội-quốc phòng

1946

3.385

241

541

2516

1959

9.573

1.279

1.018

4.995

815

1980

14.482

1.709

1.846

7.572

1.129

1992

16.091

541

2.147

9.315

3.839

Xét một cách tổng thể, các nhà thảo hiến Việt Nam có khuynh hướng ngày càng viết nhiều nội dung vào trong hiến pháp, tương tự như khuynh hướng chung của các nhà thảo hiến thế giới. Đặc biệt, ba bản hiến pháp XHCN dài hơn rất nhiều so với Hiến pháp 1946: Bản hiến pháp XHCN đầu tiên năm 1959 dài gấp ba và Hiến pháp 1992 dài gấp năm lần bản Hiến pháp 1946.

Sự khác biệt về độ dài của các hiến pháp một phần có nguyên nhân từ sự khác biệt của những kỹ thuật lập hiến mà các nhà thảo hiến áp dụng; điều này đến lượt nó lại chịu sự quy định của bối cảnh trong từng thời kỳ.

Hiến pháp 1946 (3.385 từ) là một bản hiến pháp ngắn gọn nhất trong lịch sử lập hiến Việt Nam, và chỉ ngắn bằng gần một nửa so với Hiến pháp Mỹ vốn cũng được coi là một hiến pháp ngắn gọn (7.762 từ). Trước tiên, cần nhận thấy rằng, Hiến pháp 1946 theo trường phái cổ điển cả trong nội dung lẫn kỹ thuật lập hiến. Giống như Hiến pháp Mỹ, Hiến pháp Việt Nam 1946 đi theo khuynh hướng biểu đạt các vấn đề quan trọng của chính thể. Chính vì vậy, các nhà thảo hiến Việt Nam vào thời điểm đó lựa chọn những nguyên tắc căn bản của hoạt động chính trị để đưa vào Hiến pháp. Bản Hiến pháp này, do đó, không đề cập đến các chế độ kinh tế hay văn hóa – xã hội.

Hiến pháp 1946 không những giới hạn về phạm vi mà còn giới hạn về độ chi tiết hóa. Bản Hiến pháp này trong khi điều chỉnh về hệ thống chính quyền, phác thảo những nét đại cương thay vì đi vào chi tiết miêu tả hệ thống chính quyền. Ví dụ, liên quan đến quyền hạn của cơ quan lập pháp, nó chỉ có một câu: “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài” (Điều thứ 23). Trong khi đó, Hiến pháp 1992 miêu tả những vấn đề chung mà Quốc hội phải giải quyết tại 14 khoản của Điều 84.

Việc các nhà thảo hiến năm 1946 áp dụng kỹ thuật trừu tượng hóa và viết ít nội dung vào hiến pháp cũng có thể được lý giải từ bối cảnh lịch sử. Đất nước trong bối cảnh vừa giành được độc lập và phải đối phó với những nguy cơ chiến tranh mới không cho phép các nhà thảo hiến tốn nhiều năng lượng vào các vấn đề chi tiết của việc tổ chức chính quyền.

Ngược lại, các nhà thảo hiến XHCN chủ trương viết nhiều vào hiến pháp và áp dụng kỹ thuật chi tiết hóa. Điều này trước tiên có thể giải thích từ bản chất của hiến pháp XHCN như một phương tiện để biểu đạt không chỉ các phương diện của chính thể mà còn các chủ trương, định hướng xã hội của đảng cầm quyền. Do đó, ngoài các quy định về chính quyền, các Hiến pháp XHCN còn chính thức hóa chương trình xây dựng chủ nghĩa xã hội trên các phương diện kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh. Điều này giải thích cho việc mở rộng nội dung của hiến pháp.

Mặc dù nhiều quy định chi tiết nhưng các quy định đó đưa ra những định hướng chính trị hơn là những chỉ dẫn cụ thể cho hành vi của các chủ thể có thể được áp dụng trực tiếp. Cách thức diễn đạt theo lối văn phong chính trị, đôi khi có pha tính chất văn chương, làm cho hiến pháp trở nên dài dòng, chi tiết, nhưng không cụ thể. Ví dụ, theo Điều 31 Hiến pháp 1992 thì “Nhà nước tạo điều kiện để công dân phát triển toàn diện, giáo dục ý thức công dân, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, giữ gìn thuần phong mỹ tục, xây dựng gia đình có văn hóa, hạnh phúc, có tinh thần yêu nước, yêu chế độ XHCN, có tinh thần quốc tế chân chính, hữu nghị và hợp tác với các dân tộc trên thế giới”.

Có thể nói, kỹ thuật lập hiến của các hiến pháp XHCN ở Việt Nam theo phong cách chi tiết nhưng vẫn trừu tượng; nó quy định nhiều nội dung và diễn đạt thành nhiều ngôn từ nhưng nhiều khi không đưa ra được những chỉ dẫn cụ thể cho hành động thực tế. Ví dụ, rất khó có thể xác định trách nhiệm cụ thể của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quy định: “Thanh niên được gia đình, Nhà nước và xã hội tạo điều kiện học tập, lao động và giải trí, phát triển thể lực, trí tuệ, bồi dưỡng về đạo đức, truyền thống dân tộc, ý thức công dân và lý tưởng XHCN, đi đầu trong công cuộc lao động sáng tạo và bảo vệ Tổ quốc” (Điều 66 Hiến pháp 1992).

4. Những gợi mở cho sửa đổi hiến pháp

Một số người chủ trương rằng, hiến pháp phải được viết một cách ngắn gọn và có tính trừu tượng cao để có thể tồn tại được lâu hơn. Chúng tôi cho rằng, nguyên tắc này không nên áp dụng ở Việt Nam, bởi lẽ:

Thứ nhất, một hiến pháp súc tích và có tính trừu tượng cao đòi hỏi có một văn hóa giải thích hiến pháp chuyên nghiệp. Khi nói về Hiến pháp Mỹ, người ta dễ bị ám ảnh bởi bản hiến pháp ngắn gọn chỉ có 7 điều mà tồn tại hơn 200 năm, nhưng người ta thường hay bỏ qua thực tế là Hiến pháp Mỹ sở dĩ tồn tại được như vậy là do nước Mỹ có truyền thống giải thích hiến pháp chuyên nghiệp qua hoạt động bảo hiến của Tòa án tối cao liên bang. Việt Nam chưa có truyền thống giải thích hiến pháp. Khi chúng ta chưa có truyền thống giải thích hiến pháp chuyên nghiệp, điều đòi hỏi là hiến pháp phải đưa ra những chỉ dẫn cụ thể thay vì gồm những nguyên tắc trừu tượng.

Thứ hai, xu hướng chung của các hiến pháp hiện đại, như đã phân tích ở trên, là mở rộng phạm vi do sự đòi hỏi tất yếu của xã hội, và diễn đạt một cách cụ thể. Việt Nam đã và sẽ nên theo xu hướng chung đó. Đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền và thúc đẩy dân chủ hóa, người dân tất yếu sẽ có nhu cầu về việc chi tiết hóa các quyền của họ cũng như cách thức quản trị họ.

Thứ ba, quan niệm về việc xây dựng một hiến pháp có đời sống lâu dài không phù hợp với điều kiện của Việt Nam hiện nay. Do Việt Nam là một xã hội đang chuyển đổi trên nhiều phương diện, tư duy chuyển đổi trong việc nhìn nhận về hiến pháp thích hợp hơn tư duy tĩnh tại. Với tư duy này, những sửa đổi hiến pháp được diễn ra thường xuyên có thể coi là một điều bình thường của một xã hội chuyển đổi. Trong một thập kỷ trở lại đây, Việt Nam có những chuyển đổi năng động về mặt kinh tế – xã hội, trong khi hiến pháp không chuyển đổi theo một cách chính thức. Chính vì vậy, như là một yêu cầu tất yếu có tính thực tiễn của quá trình chuyển đổi, một số hình thức chuyển đổi hiến pháp không chính thức đã diễn ra. Tuy nhiên, để làm cơ sở cho quá trình chuyển đổi diễn ra tốt hơn, nhanh hơn, hiến pháp cần có những chuyển đổi linh hoạt hơn cả bằng việc sửa đổi hiến pháp chính thức lẫn thông qua những đạo luật có tính cách hiến pháp. Việc sửa đổi hiến pháp này sẽ cần được xem xét với thực tế Việt Nam là một xã hội đang chuyển đổi sang các giá trị mới: công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dân chủ hóa, và xây dựng nhà nước pháp quyền. Như vậy, sửa đổi hiến pháp sắp tới nên là tạo lập những cơ sở mới và kích thích quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dân chủ hóa, và xây dựng nhà nước pháp quyền được diễn ra tốt hơn và nhanh hơn. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa việc sửa đổi hiến pháp sắp tới sẽ tạo lập những nền tảng toàn diện cho quá trình đó. Những sửa đổi hiến pháp trong thời gian tới đây nếu có thể diễn ra sẽ cần được xem như là một công đoạn chuyển đổi hiến pháp, và nó sẽ tiếp tục sinh ra những sửa đổi hiến pháp tiếp theo nữa trong quá trình thúc đẩy dân chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam8.

Tóm lại, theo chúng tôi, Hiến pháp Việt Nam cần tiếp tục khuynh hướng chi tiết hóa bởi điều này không những phù hợp với quy luật phát triển chung của hiến pháp trên thế giới mà còn phù hợp với quy luật phát triển hiến pháp và thực tế của xã hội Việt Nam hiện nay. Dưới đây, chúng tôi sẽ đi vào từng phần của Hiến pháp.

Lời nói đầu

Một số người phê bình Lời nói đầu của Hiến pháp 1992 còn dài. Chúng tôi cho rằng, với 541 từ thì nó không dài và có thể chấp nhận được, nếu chúng ta so sánh với Lời nói đầu của Hiến pháp 1980 và Lời nói đầu của Hiến pháp Nam Tư năm 1974 với hơn 6.000 từ. Vấn đề cơ bản là ở chỗ nó còn thiếu những nội dung cần thiết.

Thứ nhất, Lời nói đầu của Hiến pháp 1992 chưa tuyên bố chủ thể ban hành Hiến pháp. Thông thường, lời nói đầu của các hiến pháp luôn tuyên bố chủ thể ban hành hiến pháp. Tom Ginsburg chỉ ra rằng, cách diễn đạt “Chúng tôi, nhân dân” vốn có nguồn gốc từ Lời nói đầu của Hiến pháp Mỹ, được áp dụng trong 38 bản hiến pháp khác9. Nếu Việt Nam chính thức chuyển sang thừa nhận chủ quyền lập hiến thuộc về nhân dân, công thức “chúng tôi, nhân dân” có thể được áp dụng trong Lời nói đầu để tuyên bố chủ thể ban hành hiến pháp như sau: “Chúng tôi, nhân dân Việt Nam chấp thuận và thông qua bản Hiến pháp này”.

Thứ hai, Lời nói đầu của Hiến pháp chưa đề cập đến mục đích của Hiến pháp. Một cách tốt nhất để bổ sung là Lời nói đầu của Hiến pháp phải tuyên bố sự gắn kết của nó và của nhân dân đối với Bản Tuyên ngôn Độc lập do Chủ Tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 2/9/1945. Các tuyên ngôn độc lập hay tuyên ngôn nhân quyền trở thành nguồn có giá trị hiến pháp không phải là một hiện tượng lạ trong lịch sử lập hiến thế giới. Các nghiên cứu về luật Hiến pháp Mỹ không tách rời với Tuyên ngôn độc lập 1776 của nước này. Ở Pháp, Hội đồng hiến pháp chính thức thừa nhận giá trị hiến pháp của Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền 1789. Tuyên ngôn Độc lập của Việt Nam đã đề cập đến những giá trị vốn là mục đích của một bản hiến pháp: quyền sống, quyền tự do, quyền mưu cầu hạnh phúc của con người, quyền tự quyết và mưu cầu hạnh phúc của dân tộc. Lời nói đầu của Hiến pháp cần khẳng định lại các giá trị này như là mục đích của hiến pháp.

Cấu trúc của chính văn

Chúng tôi đề nghị bản hiến pháp trong tương lai sẽ gồm các chương và sắp xếp theo trật tự: Chương 1. Chính thể; Chương 2. Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Chương 3. Cơ quan Lập pháp; Chương 4. Nguyên thủ quốc gia; Chương 5. Cơ quan Hành pháp; Chương 6. Cơ quan Tư pháp; Chương 7. Tòa án Hiến pháp; Chương 8. Chính quyền địa phương; Chương 9. Chính sách kinh tế; Chương 10. Chính sách văn hóa – xã hội, khoa học, công nghệ; Chương 11. Chính sách an ninh, quốc phòng; Chương 12. Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca, Thủ đô và ngày Quốc khánh; Chương 13. Hiệu lực Hiến pháp và Thủ tục sửa đổi Hiến pháp.

Đặt tên cho các Điều

Hiến pháp Việt Nam hiện nay chỉ đặt tên cho các chương mà không có tên cho các điều. Chúng tôi đề nghị đặt tên cho các điều của Hiến pháp. Ví dụ, Điều 1. Hình thức thống nhất của Nhà nước; Điều 2. Nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền; Điều 3. Mục đích của Nhà nước…

Chính thể

Chính thể là vấn đề cơ bản của hiến pháp. Danh từ “chính thể” được sử dụng phổ biến trong các nghiên cứu luật hiến pháp. Ở Việt Nam, Chương 1 của Hiến pháp 1946 cũng mang tên “Chính thể”. Danh từ này sau được thay thế bởi “chế độ chính trị” trong các hiến pháp sau như một sự phản ánh của văn hóa hiến pháp Xô viết. Trong khi hiến pháp có nhiệm vụ trung tâm là biểu đạt các phương diện của chính thể, Hiến pháp Việt Nam hiện hành không đề cập đến khái niệm chính thể. Để sự phát triển của Hiến pháp phù hợp với xu hướng chung và kế thừa những giá trị của Hiến pháp 1946, chúng tôi đề nghị Chương 1 nên có tên là “chính thể”.

Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

Khái niệm “quyền con người” đã xuất hiện trong Chương V Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, tên của chương không có sự xuất hiện của danh từ này. Điều đó có thể giải thích rằng, trong tư duy của các nhà lập hiến, quyền công dân là hình thức thể hiện của quyền con người nên không cần thiết phải bổ sung danh từ “quyền con người” vào tên chương. Tuy nhiên, học thuật hiến pháp rất phân biệt quyền con người và quyền công dân. Đành rằng, quyền công dân là hình thức biểu hiện tập trung của quyền con người, nhưng quyền con người không đồng nghĩa với quyền công dân. Ở mức độ trừu tượng hơn, quyền con người phản ánh những giá trị nhân văn và có tính tự nhiên mà khái niệm quyền công dân không phản ánh: quyền sống – chẳng hạn – là quyền con người mà khái niệm quyền công dân không phản ánh. Ở mức độ cụ thể hơn, có những quyền con người không được cụ thể hóa thành quyền công dân nhưng Nhà nước và xã hội vẫn phải tôn trọng, như quyền ăn, uống, thở. Sự thực thi những quyền này, dù rằng có thể không được biểu đạt dưới dạng các quyền công dân, đòi hỏi Nhà nước có những chính sách liên quan đến an toàn thực phẩm, vệ sinh nguồn nước và chống ô nhiễm môi trường. Vì vậy, đề nghị bổ sung danh từ “quyền con người” để hình thành chương về “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”.

Trong kỹ thuật thể hiện các quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, đề nghị kế thừa kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp 1946. Nếu như các quyền con người thể hiện ở quyền công dân thì quyền công dân phải là những quyền vốn có của con người mà Nhà nước phải thừa nhận vì quyền con người là những quyền tự nhiên vốn có của con người. Đọc các quy định của Hiến pháp 1992 về dân quyền có cảm tưởng rằng dân quyền không phải là quyền vốn có do Tạo hoá ban cho con người với tư cách là con người mà do Nhà nước ban cho người dân. Quy định về quyền công dân thì phải đặt công dân ở vị trí chủ thể nhưng nhiều quy định về dân quyền trong hiến pháp Việt Nam hiện hành đa phần lại đặt Nhà nước ở vị trí chủ thể, còn công dân thì như là đối tượng được ban cho quyền chứ không phải được thừa nhận quyền. Trong 33 điều của Chương V về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, Nhà nước với tư cách là chủ thể xuất hiện hơn 20 lần. Những công thức thường được áp dụng là: “Nhà nước bảo đảm…”; “Nhà nước… có kế hoạch…”; “Nhà nước ban hành…”; “Nhà nước quy định” ; “Nhà nước giao…”; “ Nhà nước có chính sách…”; “Nhà nước tạo điều kiện…”; “Nhà nước bảo hộ…”.

Việc quy định dân quyền trong hiến pháp là để xác lập một ranh giới cho sự can thiệp của công quyền, tạo lập khu vực cấm đối với công quyền. Trong Hiến pháp 1946, công dân được đặt ở vị trí chủ thể trong các quy định về dân quyền, ví dụ: “tất cả công dân Việt Nam đều ngang quyền…”; “những quốc dân thiểu số được giúp đỡ…”; “Đàn bà ngang quyền với đàn ông…”; “Công dân Việt Nam có quyền…”. Ở Hiến pháp 1992, nhìn chung, các quy định về quyền tự do cá nhân khả thi vì được ấn định theo nguyên tắc xác định các quyền này như là khu vực cấm đối với công quyền. Ví dụ “Nghiêm cấm mọi hình thức truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của công dân” (Điều 71); “Công dân có quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở. Không ai được tự ý vào chỗ ở của người khác nếu người đó không đồng ý, trừ trường hợp được pháp luật cho phép” (Điều 73)…

Trong khi đó, các quy định về quyền của công dân trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội mặc dù rất nhiều nhưng khó có thể được thực hiện trên thực tiễn. Vì các quyền này được quy định theo cách Nhà nước ban cho công dân. Để có thể làm cơ sở cho chế độ bảo hiến thì trước tiên chúng ta phải điều chỉnh lại các quy định của hiến pháp về các quyền công dân trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội trên nguyên tắc coi quyền công dân là quyền mà Nhà nước phải thừa nhận và là một vương quốc cấm đối với công quyền, công quyền có trách nhiệm phải bảo đảm chứ không phải là những quyền Nhà nước ban phát cho công dân. Ví dụ, thay quy định “Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ngày càng nhiều việc làm cho người lao động” (Điều 55) bằng “Quyền lao động của công dân không thể bị xâm phạm”; quy định “Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” (Điều 58) thành “Không ai được xâm phạm quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”… hay thay quy định “Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật” (Điều 57) bằng “Quyền tự do kinh doanh của công dân là không thể xâm phạm trừ phi bằng luật do Quốc hội thông qua”.

Không những thế, các quy định về quyền công dân ở Việt Nam không được viết theo một kỹ thuật pháp trị mà theo kỹ thuật văn chương. Người ta có thể nhận thấy các quy định về quyền công dân nhiều nhưng khá trừu tượng. Các quy định sẽ rất có ý nghĩa trong việc khơi dậy những mong muốn về các giá trị phổ quát, nhưng sẽ hạn chế trong việc đem thực thi trực tiếp. Quy định này, ví dụ, sẽ là một khó khăn nếu Tòa án muốn áp dụng: “Cha mẹ có trách nhiệm nuôi dạy con thành những công dân tốt. Con cháu có bổn phận kính trọng và chăm sóc ông bà, cha mẹ” (Điều 64). Áp dụng kỹ thuật pháp trị thay cho kỹ thuật văn chương, Chương về quyền con người, quyền công dân cần được viết lại theo bốn quy tắc sau: xác định những nội dung cụ thể của quyền; những phương tiện để thực hiện quyền; những giới hạn của Nhà nước; những giới hạn của cá nhân hay là những giới hạn của quyền.

Tổ chức chính quyền

Đề nghị đổi tên các chương về tổ chức bộ máy nhà nước. Trong khi Điều 2 của Hiến pháp đã xác định nguyên tắc phân công các quyền “lập pháp, hành pháp và tư pháp”, thì các quy định cụ thể về bộ máy nhà nước ở các chương sau cần cụ thể hóa nguyên tắc này. Theo đó, cần xác định cụ thể cơ quan nào là cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do đó, chương về Quốc hội nên đổi thành “Cơ quan lập pháp”; chương về Chính phủ nên đổi thành “Cơ quan hành pháp”; chương về Tòa án nên đổi thành “Cơ quan tư pháp”; chương về Chủ tịch nước nên đổi thành “Nguyên thủ quốc gia”; chương về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nên đổi thành “Chính quyền địa phương”.

Trong từng chương, cần áp dụng kỹ thuật cụ thể hóa để xác lập các quy tắc về tổ chức, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Theo đó, những quy tắc này phải được xây dựng sao cho có thể thực hiện được. Điều này đòi hỏi áp dụng lối văn phong pháp lý thay cho lối văn phong chính trị. Các quy tắc pháp lý phải đưa ra những chỉ dẫn có thể thực hiện được cho hành vi, thay vì chỉ định hướng hành vi một cách chung chung. Để các quy định về hệ thống chính quyền có thể đưa ra được những chỉ dẫn cụ thể cho hành vi của các chủ thể đồng thời giới hạn sự tùy tiện của họ, nhiều hiến pháp áp dụng kỹ thuật liệt kê quyền. Đây là một kỹ thuật mà chúng ta nên xem xét áp dụng, nhất là trong các quy định về thẩm quyền của Quốc hội và Chính phủ.

Khi Điều 2 của Hiến pháp Việt Nam chủ trương phân công quyền lực giữa hai ngành lập pháp và hành pháp, kỹ thuật liệt kê có thể được áp dụng để triển khai sự phân công. Trước tiên, Hiến pháp cần phải liệt kê phạm vi cụ thể của quyền lập pháp và quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước của Quốc hội. Hiến pháp cần chỉ ra những vấn đề gì nhất thiết phải được điều chỉnh bằng luật của Quốc hội, những chính sách, những dự án, những kế hoạch như thế nào phải được quyết định bởi Quốc hội.

Trên cơ sở phạm vi quyền lực của Quốc hội được xác định, quyền của Chính phủ từ đó cũng trở nên rõ ràng hơn. Một hạn chế dễ nhận thấy là Hiến pháp 1992 liệt kê nhiều điều mục về thẩm quyền của Chính phủ nhưng không thể đầy đủ. Chính phủ điều hành xã hội trong khi xã hội biến chuyển thường xuyên. Liệt kê thẩm quyền của Chính phủ sẽ dẫn đến khả năng thiếu ổn định của hiến pháp. Thực ra, khi hiến pháp đã gọi Chính phủ là cơ quan hành pháp, điều này đã bao hàm tất cả những thẩm quyền cần thiết của Chính phủ. Không thể liệt kê hết được những chính sách mà Chính phủ phải điều hành. Hiến pháp của Pháp chỉ quy định Chính phủ ấn định và điều khiển chính sách quốc gia (Điều 20) mà không liệt kê các thẩm quyền của Chính phủ. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là tạo ra một Chính phủ không có giới hạn vì thẩm quyền của Chính phủ bị giới hạn bởi thẩm quyền của Quốc hội. Nếu Hiến pháp liệt kê cụ thể các quyền của Quốc hội, các quyền của chính quyền địa phương, thì các quyền còn lại sẽ thuộc về phạm vi hành pháp của Chính phủ. Vì vậy, đối với Chính phủ, chỉ cần xác định là cơ quan hành pháp quốc gia, có chức năng hoạch định và điều hành chính sách là đủ.

Các chương về chính sách kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh – quốc phòng

Hiện nay, các chương về các vấn đề này được đặt trước các chương về quyền công dân và tổ chức chính quyền. Chúng tôi nhận thức rằng, những vấn đề trung tâm của Hiến pháp cần phải được giải quyết trước: quan hệ quyền lực. Những quy tắc liên quan đến các chính sách kinh tế -xã hội là những nội dung được phát triển về sau của các hiến pháp hiện đại, và là một đặc trưng của các hiến pháp XHCN. Việc đem lại giá trị hiến pháp cho các chính sách kinh tế – xã hội có ý nghĩa nhấn mạnh tầm quan trọng của các chính sách này và định hướng chung cho hoạt động của Nhà nước, chứ không tạo thành bản chất của chính thể. Vì vậy, các quy tắc liên quan đến các chính sách kinh tế – xã hội không tạo thành bản chất của hiến pháp. Do đó, đề nghị các quy định liên quan đến các chính sách kinh tế – xã hội nên được đặt ở phần sau của Hiến pháp, sau khi các quy định tạo thành bản chất của hiến pháp liên quan đến chính thể đã được biểu đạt rõ ràng.

Về văn phong, rõ ràng khó có thể áp dụng văn phong pháp lý cho các chính sách chính trị có tính định hướng chung. Các quy định của Hiến pháp về chính sách kinh tế – xã hội sẽ không thể đưa ra những chỉ dẫn cụ thể cho hành vi thay vì định hướng hành vi một cách chung nhất. Chính vì vậy, lối văn phong chính trị hiện đang được áp dụng cho các quy định này vẫn có thể tỏ ra hữu ích.

Hiệu lực và quy trình sửa đổi hiến pháp

Chương này cần bổ sung thêm cụm từ “quy trình sửa đổi hiến pháp”. Hiến pháp cần phải xác định rõ quy trình sửa đổi nó. Hiến pháp hiện nay thiếu các quy định về quy trình sửa đổi hiến pháp. Một số người đề nghị nên ban hành luật về quy trình sửa đổi hiến pháp. Đây là một tư duy khó hiểu. Trong khi Hiến pháp có hiệu lực cao hơn luật, thì luật không thể xác định được quy trình sửa đổi hiến pháp. Chỉ có hiến pháp mới xác định được quy trình nó sẽ được sửa đổi như thế nào. Do đó, đề nghị chương về quy trình sửa đổi hiến pháp cần bổ sung các quy định liên quan đến các vấn đề: sáng quyền tu chính hiến pháp; thủ tục thảo luận; thủ tục soạn thảo; thủ tục phê chuẩn; thủ tục công bố; giới hạn sửa đổi.

(1) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement” (November 2010) No.330 Chicago Public Law and Legal Theory Working Paper.

(2) J. H. Hutson (ed), Supplement to Max Farrand’s the Records of the Federal Convention of 1787 (New Haven, Conn. : Yale University Press, 1987), p. 183

(3) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement” , tlđd, tr. 78. (4)

Nguồn: Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement”, tlđd, tr. 80.

(5) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement”, tlđd, tr. 82.

(6) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement”, tlđd, tr. 85.

(7) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement”, tlđd, tr. 81.

(8) Xem: Bùi Ngọc Sơn, Hiến pháp trong Cách nhìn Chuyển đổi; Tạp chí Tia sángOnline: http://tiasang.com.vn/ Default.aspx?tabid=116&News=3965&CategoryID=42

(9) Tom Ginsburg, “Constitutional Specificity, Unwritten Understandings and Constitutional Agreement”, tlđd, tr. 81.

Bùi Ngọc Sơn – Đại học Quốc gia Hà Nội.